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12個(gè)使用財(cái)政資金2000萬(wàn)元以上的民生項(xiàng)目，在績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上接受由多方代表參與的“前評(píng)價(jià)”——這是預(yù)算提交明年初區(qū)人代會(huì)前的第一次過(guò)堂。

　　10月29日、31日和11月1日，閔行2014年區(qū)級(jí)績(jī)效預(yù)算項(xiàng)目前評(píng)價(jià)會(huì)議開(kāi)了3天。前評(píng)價(jià)后，部分重點(diǎn)項(xiàng)目將接受公開(kāi)聽(tīng)證，直到通過(guò)了聽(tīng)證會(huì)，才能正式寫(xiě)入預(yù)算報(bào)告，提交人大代表審查。

　　試水逾5年的閔行區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督改革，逐漸進(jìn)入平穩(wěn)期。作為財(cái)政預(yù)算監(jiān)督改革最直接的成果之一，政府預(yù)算項(xiàng)目充分論證后上馬，在閔行區(qū)級(jí)層面已成慣例；5年間，相關(guān)創(chuàng)新舉措亦時(shí)有涌現(xiàn)。

　　這一切，圍繞的都是政府的“錢(qián)袋子”?！白屫?cái)政在陽(yáng)光下運(yùn)行”，親歷改革全程的閔行區(qū)人大常委會(huì)副主任凌耀松對(duì)這句話頗有感觸，“前幾年不斷尋求突破，現(xiàn)在則要不斷鞏固完善。無(wú)論如何，這都不是一件輕松的事情?！?/p>

　　從囫圇吞棗到“追著不放”

　　連續(xù)五屆當(dāng)選閔行區(qū)人大代表的錢(qián)天信，一度以“書(shū)面意見(jiàn)大戶”聞名。但這幾年，這位“典型代表”的大部分精力，轉(zhuǎn)向了預(yù)算報(bào)告。

　 　2012年區(qū)人代會(huì)上，他領(lǐng)銜32位代表提出了閔行區(qū)首例預(yù)算草案修正案。在仔細(xì)分析預(yù)算數(shù)據(jù)后，他們建議以2011年為基礎(chǔ)，將2012年度的黨政機(jī) 關(guān)會(huì)議、課題、調(diào)研、評(píng)估、咨詢、培訓(xùn)等六項(xiàng)預(yù)算開(kāi)支削減5%，調(diào)減下來(lái)的資金，建議向民生項(xiàng)目?jī)A斜。這份被表決通過(guò)的修正案，同時(shí)開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)人大制度的 先例。

　　從事黨務(wù)工作出身的錢(qián)天信，對(duì)數(shù)字并非生來(lái)熟稔。2008年以前，他與不少代表一樣，基本“看不懂”預(yù)算報(bào)告。早先，每年初區(qū)人代會(huì)上代表拿到的預(yù)算報(bào)告，只是薄薄一張紙。在熱烈討論政府工作報(bào)告之外，很少有代表對(duì)預(yù)算報(bào)告給予充分關(guān)注。

　　但久而久之，如何“管住”政府“錢(qián)袋子”，開(kāi)始成為受人矚目的問(wèn)題。在區(qū)委直接推動(dòng)下，一場(chǎng)改革悄悄醞釀。

　　2008年1月，閔行區(qū)四屆人大三次會(huì)議上，錢(qián)天信和代表們頗感驚訝：收到一本綠皮、由再生紙印刷、358頁(yè)的財(cái)政預(yù)算詳表，明細(xì)賬目達(dá)1萬(wàn)多項(xiàng)。

　 　這本細(xì)化的預(yù)算報(bào)告，正是閔行財(cái)政預(yù)算監(jiān)督改革的肇始?！肮藏?cái)政應(yīng)當(dāng)保證人大代表的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而如果代表連看懂預(yù)算都難，這些 就全談不上?！绷枰烧f(shuō)。此后，制度層面的創(chuàng)新開(kāi)始頻現(xiàn)：是年12月，閔行區(qū)人大常委會(huì)又召開(kāi)了全國(guó)首例針對(duì)次年政府預(yù)算項(xiàng)目的公眾聽(tīng)證會(huì)；2011年 起，閔行區(qū)人代會(huì)安排政府部門(mén)負(fù)責(zé)人專(zhuān)門(mén)就預(yù)算問(wèn)題回答代表詢問(wèn)；2012年，出臺(tái)3年的預(yù)算修正案制度終于“開(kāi)花結(jié)果”。此外，閔行還首創(chuàng)對(duì)部分公共預(yù) 算項(xiàng)目執(zhí)行效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，進(jìn)而對(duì)預(yù)算額度超過(guò)2000萬(wàn)元的公共服務(wù)項(xiàng)目的必要性進(jìn)行“預(yù)評(píng)估”。

　　一個(gè)從“陽(yáng)光財(cái)政”、“民主財(cái)政”到“科學(xué)財(cái)政”的框架，由此初顯雛形。而在凌耀松看來(lái)，人大代表身上的變化尤其可以說(shuō)明問(wèn)題：“過(guò)去大多數(shù)人拿到預(yù)算報(bào)告就是囫圇吞棗，但到今年人代會(huì)的預(yù)算專(zhuān)題詢問(wèn)時(shí)，有的代表已經(jīng)對(duì)預(yù)算問(wèn)題追著不放了。”

　　“舉手畫(huà)圈”場(chǎng)合出現(xiàn)“火藥味”

　　2008年12月，首場(chǎng)預(yù)算公眾聽(tīng)證會(huì)后，閔行區(qū)收獲外界撲面而來(lái)的美譽(yù)。不少人稱(chēng)此項(xiàng)改革“首開(kāi)先河”，甚至稱(chēng)其“堪稱(chēng)解放思想”。

　 　但凌耀松卻有意為此“降溫”?！捌鋵?shí)，這些甚至都算不上改革?！?年后，他依然堅(jiān)持當(dāng)年的觀點(diǎn)，“預(yù)算法規(guī)定人大對(duì)本級(jí)政府預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，人大及 其常委會(huì)對(duì)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督，我們做的都是法律已規(guī)定了的東西。只不過(guò)長(zhǎng)久以來(lái)，由于認(rèn)識(shí)不到位和其他原因，大家一直沒(méi)有做?！?/p>

　　令凌耀松一度難以釋?xiě)训?，是人們長(zhǎng)期的思維定勢(shì)：“我們習(xí)慣性地認(rèn)為錢(qián)是政府的，怎么花是政府的事，這使人大對(duì)預(yù)算的審查和批準(zhǔn)幾乎完全只是程序意義，而沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。而事實(shí)上，公共財(cái)政怎么投入，如何分配，是執(zhí)政理念的天平?！?/p>

　　他反復(fù)引述一位老領(lǐng)導(dǎo)的話：“人大是‘董事長(zhǎng)’，政府是‘會(huì)計(jì)’，財(cái)政局是‘出納’，這才符合公共財(cái)政的法理?！?/p>

　 　在預(yù)算監(jiān)督改革啟動(dòng)后，過(guò)去“舉舉手畫(huà)畫(huà)圈”的場(chǎng)合，開(kāi)始逐漸出現(xiàn)“火藥味”。2011年的預(yù)算聽(tīng)證會(huì)上，一個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目就受到公眾陳述人和人大代表 陳述人輪番質(zhì)疑。盡管事先已經(jīng)過(guò)周密調(diào)研，項(xiàng)目最終也“涉險(xiǎn)過(guò)關(guān)”，但聽(tīng)證會(huì)上的“短兵相接”仍令職能部門(mén)負(fù)責(zé)人出了一身汗。而在至今5年的聽(tīng)證會(huì)歷史 上，預(yù)算項(xiàng)目被當(dāng)場(chǎng)“關(guān)掉”的案例也不少。

　 　隨著聽(tīng)證制度深入，政府部門(mén)提出預(yù)算項(xiàng)目時(shí)愈顯“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”，唯獨(dú)區(qū)財(cái)政局比以往輕松不少。區(qū)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人曾向媒體坦言，相比過(guò)去財(cái)政部門(mén)在信息不對(duì) 稱(chēng)的情況下審核與平衡預(yù)算，如今通過(guò)人大代表甚至普通公眾對(duì)預(yù)算“預(yù)審”，一則避免了“坐在辦公室里編預(yù)算”的脫離現(xiàn)實(shí)性；二則也減少了部門(mén)之間的協(xié)調(diào)難 度。

　 　更重要的是，人大把不同意見(jiàn)提在前面，讓很多項(xiàng)目通過(guò)聽(tīng)證能在實(shí)施過(guò)程中更符合實(shí)際，而非在錢(qián)花完后再來(lái)“秋后算賬”?！斑@已經(jīng)超越了簡(jiǎn)單意義上的財(cái)政 改革”，復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)中心主任茍燕楠評(píng)價(jià)說(shuō)，“更多的是政府管理方式的轉(zhuǎn)變。通過(guò)預(yù)算改革，推進(jìn)了行政方式的變革?！?/p>

　　監(jiān)督真空地帶納入人大監(jiān)督

　　在區(qū)人大推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督改革同時(shí)，閔行區(qū)政府層面的預(yù)算改革亦在同步推進(jìn)。

　 　“改革要獲得實(shí)效，政府與人大必然要相互協(xié)同?！遍h行區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委主任葉文昌介紹，就在今年，在區(qū)人大推動(dòng)下，閔行區(qū)政府開(kāi)始醞釀一項(xiàng)全新的“財(cái)政資 金競(jìng)爭(zhēng)性分配”制度，即預(yù)算中確定投入的財(cái)政補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼到具體單位或企業(yè)時(shí)，需由各家申報(bào)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)、專(zhuān)家包括人大代表評(píng)審后，方可決定補(bǔ)貼發(fā)放比例 和力度。葉文昌說(shuō)，這種類(lèi)似“招投標(biāo)”的新制度一旦實(shí)施，有望進(jìn)一步提高政府公共財(cái)政的使用效率。

　　此前，區(qū)政府已在預(yù)算績(jī)效評(píng)估、部門(mén)預(yù)算細(xì)化等層面著力頗多。2010年，七寶鎮(zhèn)率先復(fù)制預(yù)算聽(tīng)證會(huì)模式，使預(yù)算改革向鎮(zhèn)一級(jí)延伸。至今，這一制度在其他街鎮(zhèn)仍在摸索。而此前始終處于監(jiān)督真空地帶的街道、工業(yè)區(qū)預(yù)算，今年起納入?yún)^(qū)人大監(jiān)督，亦被視作預(yù)算改革的新成果。

　　而在人大方面，多輪創(chuàng)新之后，用制度的方式鞏固先前改革的成果，成為如今最顯要的議題。

　　近兩年，閔行區(qū)人大專(zhuān)門(mén)成立16個(gè)由代表組成的小組，對(duì)口政府預(yù)算單位，常年跟蹤檢查其預(yù)算執(zhí)行狀況。

　　在凌耀松看來(lái)，類(lèi)似的努力有望一點(diǎn)點(diǎn)加重“議財(cái)”在人大工作中的比重。但他也坦言，距離真正的理想狀態(tài)，前路依然漫長(zhǎng)。凌耀松說(shuō)，“但我們能做的，就是堅(jiān)持?！?/p>